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《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称“行政协议司法解释”)已于2020年1月1日起施行。为帮助行政机关和从事政府法律服务的专业亚博官网app快速把握解释内容,准确适用解释,经笔者组织律所专业团队研究司法解释起草背景,进行必要的类案检索,结合十年来处理行政协议的工作经验,疏理出本要点指引,供各位处理行政协议实务的行政机关工作人员和各位法律工作者参考。

一、行政诉讼法修订前订立的行政协议发生纠纷,公民、法人或者其他组织仍可提起行政诉讼,行政机关不能申请强制执行

2015年5月1日是新修订的行政诉讼法实施的日期,行政协议司法解释第二十八条规定:“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的,适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的,适用当时的法律、行政法规及司法解释。”据此,对于2015年5月1日前订立的行政协议,行政机关没有申请法院强制执行的权力,因为这一权力是在本次出台司法解释时才创设的,但行政机关有对合同履行的指挥权和监督权,以及单方面变更解除合同的行政优益权《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》(法发〔2004〕2号)规定,行政合同作为一种行政行为纳入行政诉讼受案范围《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》(法〔2004〕96号)中,对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题的精神为,实体问题适用旧法规定,程序问题适用新法规定2018)最高法行再1号《行政裁定书》,采纳了上述规定的精神,以判例方式确认了对形成于2015年5月1日之前的行政协议产生的纠纷,当时的法律、行政法规、司法解释或者我国缔结或参加的国际条约没有规定其他争议解决途径的,作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼,人民法院可以依法受理。

二、行政协议的识别及与民事合同的区别

可以通过四个维度判断是否属于行政协议,并与民事合同区别开来:一是协议主体维度。协议的一方应为行政机关,另一方为公民、法人或其他组织,双方均为行政机关不能成立行政协议,多为公务协助协议。二是协议目的维度。签订行政协议的目的是为了实现行政管理或者公共服务目标,同时也兼具了行政相对方当事人的投资收益等其他目的。三是权利义务维度。行政协议中双方形成的是行政法上的权利义务,双方主体间是垂直关系,即管理与被管理的关系,双方在协议中不是平等主体。四是意思表示维度。协议双方的意思表示是一致的,唯有这一点与民事合同相同。

三、五种主要行政协议及行政协议的排除

绝大多数的行政协议是以下五种有名协议:一是政府特许经营协议;二是土地、房屋等征收、征用补偿协议;三是矿业权等国有自然资源使用权出让协议;四是政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议;五是政府与社会资本合作协议(PPP协议)。其中协议一和协议二是行政诉讼法第十二条第一款第十一项中明确规定了的。PPP协议经常与政府特许经营协议同时签订且权利义务部分重合,但行政协议司法解释规定只有在主体、目的和权利义务上符合行政协议特征的PPP协议才属于行政协议。除上述五种有名协议,其他符合行政协议特征的也是行政协议。行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议是唯一符合行政协议的四个特征但被排除在行政协议之外的协议。至于解释第三条规定的,行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议,在主体维度上并不符合行政协议的特征。

四、当事人在行政协议诉讼中的举证责任分担

行政协议诉讼中的举证责任分担原则,既不同于民事诉讼,也有别于一般的行政诉讼。四项分担原则为:第一,行政机关对具有与行政协议有关的法定职权,或在行使行政优益权时已履行法定程序,或已履行了与行政协议相关的法定职责负有举证责任。第二,行政机关对于订立、履行、变更、解除行政协议或与行政协议相关的行为的合法性负有举证责任。第三,公民、法人或其他组织主张撤销、解除行政协议的,对行政协议应当撤销或应当解除的事由负有举证责任;主张赔偿或补偿的,对给其造成的损失承担举证责任。第四,协议双方对于行政协议是否履行发生争议的,由在行政协议中负有履行义务的当事人承担举证责任。需注意,第四项举证责任分担原则,曾是2001《民事诉讼证据的若干规定》中针对民事诉讼中民事合同的履行事项确立的,但在2019年修正的《民事诉讼证据的若干规定》中予以取消,现又适用在行政协议的履行事项的举证责任的分担上。

五、行政协议的被告恒定,原告的诉讼请求有相对的范围界定

行政协议诉讼中,行政机关是恒定的被告,公民、法人或者其他组织是恒定的原告,同行政诉讼一样,排除反诉在案件审理中的提起。行政机关需注意,如与公民、法人或其他组织,因行政协议的订立、履行、变更、终止等产生纠纷,只能行使行政优益权,不能通过诉讼解决争议。当事人在行政协议诉讼中可能提出的诉讼请求包括针对行政机关行使行政优益权的行政行为,也包括针对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议义务的违约行为。前者包括:请求判决撤销行政机关行使变更、解除行政协议的行政行为或者确认该行政行为违法;后者包括请求判决行政机关依法履行或者按照约定履行行政协议中的义务、请求判决确认行政协议的效力、请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议、请求判决撤销、解除行政协议、请求判决行政机关赔偿或者补偿等。

六、行政协议的无效、效力待定、撤销与解除

可以适用民事法律规范确认行政协议无效,包括一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;以合法形式掩盖非法目的;损害社会公共利益;违反法律、行政法规的效力性强制性规定。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的,人民法院可以确认行政协议有效。法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议,在一审法庭辩论终结前未获得批准的,人民法院应当确定该协议效力待定;行政协议约定行政机关负有履行批准程序等义务而未履行,原告要求被告承担因未生效导致的赔偿责任的,人民法院将予以支持。同样参照民事法律规范,公民、法人或其他组织认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销,人民法院经审理认为符合法律规定的可撤销情形的,可以依法判决撤销该协议。公民、法人或其他组织请求解除行政协议,在符合行政协议的约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的,可以判决解除该协议。

七、在行政协议诉讼中,人民法院对行政机关行使优益权行为进行全面的合法性审查并作出裁判,不受原告诉讼请求的限制

无论原告是否提出了相应诉讼请求,人民法院都应根据行政诉讼法第七十条的规定,对行政机关在订立、履行、变更、解除行政协议时,行政机关是否具有作出上述行为的法定职权、是否滥用职权或超越职权、适用法律法规是否正确、是否遵守了法定程序、是否有明显不当、是否履行了相应法定职责等进行合法性。 经对行政优益权进行全面审查后,发现在履行行政协议过程中,可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形,行政机关作出变更、解除协议的行政行为后,原告请求撤销该行为,但行政机关作出该行为合法的,判决驳回原告的诉讼请求,但对于给原告造成的损失应予以完全的补偿。行政机关作出该行为违法的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以责令行政机关重新作出行政行为;原告要求继续履行的,人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定,判决继续履行协议、采取补救措施,给原告造成损失的,判决行政机关予以赔偿。

八、行政协议案件的强制执行是行政协议司法解释重大的制度创设

行政机关在行政协议履行中没有作为原告起诉的主体资格,在被告违约不履行或未按约定履行行政协议的情形下,只能行使行政优益权解除协议,但解除协议经常无法实现协议的根本目的,无法保障国家利益、社会公共利益及时实现,甚至导致协议中相关事项烂尾拖延,扩大损失。行政协议司法解释针对行政机关相对方的履行违约问题,创设了行政机关申请强制执行的权力,即行政机关认为行政相对人不依法、不依约履行行政协议的,可以根据行政诉讼法和行政强制法的规定,向人民法院申请强制执行。主要包括以行政机关作出的履行协议决定作为向人民法院申请强制执行的文件,和以行政机关作出的处理决定向人民法院申请强制执行的文件两种情形。前者是针对行政相对人违约不履行或不适当履行的,后者是针对法律、行政法规赋予行政机关监督行政协议履行的职权,行政机关对不履行协议的行政相对人作出的处理决定。两种情况都应按行政强制法规定的程序进行,特别是应当告知行政相对人复议和诉讼的权利,在行政相对人未申请行政复议或者提起行政诉讼且仍不履行时,方可向人民法院申请强制执行。

以上八点指引仅是针对行政协议司法解释核心精神的实践性探讨,可以作为帮助实务人员理解司法解释和判断行政协议的签订、履行、变更、解除是否合法、合约,以及如何促进协议顺利履行的参考基点,具体问题还需综合每份行政协议的具体约定和司法解释的具体条文进行综合分析后给出解决方案。无论是处理行政协议的行政机关工作人员还是政府法律服务亚博官网app,都需深刻把握解释精神,应对可能伴随着解释的实施而出现的大量的、大标赔偿金额的行政协议诉讼。

 

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